Выступление председателя Совета судей Российской Федерации Виктора Викторовича Момотова на состоявшейся 23 октября 2020 года Всероссийской научно-практической конференции «Судебная власть в современном обществе»

«Суд в современном мире: независимость, эффективность, ответственность»

Уважаемые коллеги, участники конференции, присутствующие!

Судебная власть является основным гарантом прав и свобод граждан, обеспечивает верховенство права, равновесие между другими ветвями власти, создает своей деятельностью баланс публичных и частных интересов.

Ключевым принципом, на котором базируется само существование суда, является принцип разделения властей. Применительно к ветви судебной власти этот принцип предполагает институциональную независимость судебных органов и индивидуальную независимость судей.

Независимость суда − это не привилегия, а необходимое условие выполнения судьями полномочий по справедливому и беспристрастному рассмотрению разрешению споров. Судья должен руководствоваться законом и внутренним убеждением, и любое внешнее или внутрисистемное вмешательство может подорвать доверие гражданского общества к судебной власти.

Институциональная и индивидуальная судейская независимости тесно связаны между собой, так как независимость отдельных судей может быть обеспечена только при наличии достаточной институциональной защиты независимости судебных органов. Не менее важно обеспечить защиту независимости отдельных судей от ненадлежащего воздействия внутри судебной системы. Следовательно, судейская независимость предусматривает не только гарантии защиты от давления извне − внешняя независимость, но и, что не менее важно, внутренние процессуальные гарантии защиты.

Современные тенденции свидетельствуют об увеличении точек взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной власти. Все больше приоритетом в государственной политике в развитых странах признается человек и его права и свободы. Следовательно задачей всех государственных органов становится обеспечение гарантий и защиты прав человека, что требует эффективной и слаженной работы всех ветвей власти.

За последние десятилетия отношения между тремя ветвями власти в государстве (исполнительной, законодательной и судебной), претерпели существенные изменения. Во-первых исполнительная власть и законодательная власть стали более взаимозависимыми. Сократились возможности привлечения исполнительной власти к ответственности властью законодательной. Изменилась и роль судебной власти.

Значительно увеличился объем рассматриваемых дел и число законов, применяемых судами. Из-за резкого роста объема полномочий исполнительной власти возросло количество жалоб на ее действия в суд. Обозначилась негативная тенденция, связанная с действиями исполнительной власти, направленными на перекладывание ответственности и принятие соответствующих решений на власть судебную.

Судебная власть стала перегруженной в контексте принятия решений по делам, в которых нет реального судебного спора, а есть желание у стороны в принятии соответствующего судебного постановления, подтверждающего либо право, либо обязанность.

Быстро меняющееся законодательство, особенно в области гражданского права, может противоречить принципу правовой определенности.

Представители судебной власти сталкиваются с неконструктивной критикой представителей исполнительной и законодательной власти, которые выносят в публичную плоскость обсуждение судебных постановлений даже порой не вступивших в законную силу, подрывая доверие общества к институтам судебной власти.

Судебная власть в сложившейся ситуации вынуждена решать отношения между двумя ветвями власти, а порой и тремя. Понятно, что в любом демократическом государстве есть определенная социальная напряженность между ветвями власти. Это нормальная ситуация, когда каждая сила играет роль ограничителя по отношению к другой, сохраняя соответствующий справедливый баланс.

Практически ежедневно судебная власть сталкивается с попытками оказать на судебную власть давление вопреки действующим законам и положениям Конституции РФ как со стороны исполнительной власти, так и законодательной. Исполнительная власть без конца предпринимает попытки сокращения финансирования судебной системы, в целом так и отдельных статей денежного содержания судьи.

Наши законопроекты, направленные на принятие закона "О государственной судебной службе в Российской Федерации" от 14.02.2017 г., до сих пор не поддержаны Государственной Думой, и такие примеры не единичные. Формирование профессионального и стабильного аппарата судебной системы является необходимым условием обеспечения качества ее работы. Для решения проблемы высокой текучести кадров, которая сейчас составляет от 100 до 200 процентов за год, необходимо законодательно обеспечить достойный уровень гарантий и оплаты труда сотрудников аппарата судов.

Законодательная и исполнительная власть должны признавать законную конституционную функцию судебной власти и обеспечить ее достаточными ресурсами для выполнения своих функций.

Важную роль в обеспечении принципа независимости судебной власти играют органы судейского сообщества, которые непосредственно участвуют в вопросах формирования судейского корпуса, проверке квалификации судей, привлечении их к ответственности, выступают с предложениями по вопросам материального и социального обеспечения, совершенствования законодательства о статусе судей.

Формирование профессионального судейского корпуса является одним из главных условий эффективности судебной системы и ее самостоятельности. Одним из ключевых механизмов, обеспечивающих независимость и эффективность суда, является прозрачная, публичная и понятная процедура занятия судейского кресла.

Орган, принимающий решения об отборе и продвижении судей, должен быть независимым от правительства и администрации. Передача полномочий по подбору кандидатов на судейские должности органам судейского сообщества соответствует современным стандартам и ожиданиям гражданского общества и повышает доверие к будущим судьям.

Органы судейского сообщества должны быть независимы от внешнего давления в принятии решений и пресекать любые попытки в процессе назначения со стороны органов власти и организаций «продвинуть» своего доверенного кандидата. Все решения, касающиеся назначения и профессионального роста судей прежде всего должны основываться на объективных критериях и принципе конкурсного отбора. Служебный рост судей должен зависеть от их личных заслуг, а не от личных связей, и базироваться на квалификации, моральных качествах и эффективности работы.

Также необходимо обеспечить формирование независимых, профессиональных, способных принимать взвешенные и обдуманные решения органов судейского сообщества, в особенности квалификационных коллегий судей. При назначении кандидатов в квалификационные коллегии судей от общественности судейскому сообществу важно активно взаимодействовать с органами законодательной власти региона, выступать экспертами в оценке кандидатур, чтобы обеспечить избрание только таких кандидатов, которые обладают безупречной репутаций, заинтересованы в обеспечении авторитета судебной власти, являются профессионалами и готовы ответственно исполнять возложенные на них обязанности.

Иерархическая организация судебной власти также не должна подрывать независимость отдельного судьи, в связи с чем с прошлого года реализуется ряд инициатив Верховного Суда, направленных на повышение стандартов судейской независимости, в том числе введен новый порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности.

Обеспечение эффективности судебной системы остается приоритетной задачей для российского правосудия. К основным механизмам повышения экономической эффективности отправления правосудия относятся оптимизация судебной нагрузки, регулирование государственной пошлины, внедрение электронного правосудия.

Статистика свидетельствует о повышении с каждым годом количества обращений в суд, рабочий день судьи уже давно не предполагает нормированного графика, работа в режиме «нон-стоп» сказывается на качестве принимаемых судебных решений и соблюдении разумных сроков судопроизводства.

Существуют разные пути и способы снижения судебной нагрузки.

Основную нагрузку на суды составляют гражданские дела, в 2018 году судами рассмотрено 17,3 млн дел, в 2019 году уже порядка 19,6 млн гражданских дел (для сравнения в 2019 году рассмотрено более 7 млн дел об административных правонарушениях, 749 тыс. уголовных дел, арбитражными судами рассмотрено 1,9 млн экономических споров). В подавляющем большинстве случаев судами принимается решение об удовлетворении требований истцов, что зачастую связано с тем, что в данных исках отсутствует как таковой спор о праве между сторонами, и суд используется в качестве механизма принуждения ответчика к выполнению взятых на себя обязанностей.

Ярким примером являются иски налоговых органов к гражданам, где удовлетворяется почти 100 процентов, ответчик обычно в суд не является и не предпринимает каких-либо процессуальных действий. Кроме того средняя цена таких исков несопоставима стоимости работы судьи и аппарата суда, что приводит к парадоксальной ситуации: государство несет затраты по финансированию работы должностных лиц налоговых органов, судебной системы, что в сумме значительно превышает цену самого иска, оставляя государство фактически в убытке.

В связи с чем мерой по снижению нагрузки на судей и повышению экономической эффективности являлась бы возможность рассмотрения названных и аналогичных категорий исков во внесудебном порядке, оставляя за судами рассмотрение исков, превышающих определенную "пороговую цену".

К актуальным механизмам оптимизации судебной грузки относятся мероприятия, направленные на расширение сферы применения упрощенного и приказного производства, досудебных мер урегулирования споров, третейского разбирательства и отраслевого арбитража.

В упрощенных процедурах сегодня уже рассматривается более 75% гражданских и административных дел в судах общей юрисдикции, и почти 60% дел в арбитражных судах. Кроме расширения сферы применения упрощенных процедур некоторые страны также прорабатываются возможности использование искусственного интеллекта для рассмотрения гражданских и административных дел по бесспорным требованиям, в том числе в приказном и упрощенном производстве. Такая работа может проводиться без судебного заседания путем обмена электронными документами, она не связана с анализом правоотношений сторон и в большей степени носит технический характер.

Пока сохраняется низкая эффективность использования досудебных мер урегулирования спора. Так процедура медиации в прошлом году применена при рассмотрении 1,2 тыс. гражданских дел и всего по 11 экономическим спорам. В целях развития мирного внесудебного урегулирования споров и альтернативных процедур Верховным Судом разработан и введен в действие институт судебного примирения, который направлен как на снижение уровня конфликтности в обществе, так и на уменьшение судебной нагрузки.  

Также в международной практике эффективным механизмом снижения нагрузки на суды является введение рациональной по размеру государственной пошлины. Это позволяет снизить количество "безнадежных" или сомнительных исков, предъявляемых недобросовестными участниками гражданского оборота, а также способствует актуализации досудебного урегулирования споров.

Оценка роли государственной пошлины в обеспечение эффективности судебной системы требует профессионального и глубоко взгляда. В России выплачиваемая истцом государственная пошлина во много раз меньше издержек по отправлению правосудия, что делает для сторон обращение в суд крайне выгодным. Низкая "цена" правосудия приводит к высокому спросу и неконтролируемому росту нагрузки на судебную систему.

Основываясь на данном выводе европейские страны устанавливают высокую государственную пошлину для гражданских исков, используя различные подходы к установлению ее размера. Так в Швеции и Португалии размер является неизменным, а в Германии, Нидерландах и Италии размер государственной пошлины зависит от цены иска.

Решение проблемы высокой нагрузки на судей невозможно без утверждения научно обоснованных нормативов нагрузки и формирования судейского корпуса на их основе. Попытки разработки таких нормативов предпринимаются с 2004 года, сложность возникает с критериями, которые должны учитывать не только количество дел, рассматриваемых судьей ежедневно, но и время, необходимое для анализа материалов дела с учетом особенностей процедуры подготовки дела к судебному разбирательству, необходимости проведения очного заседания, подготовки мотивированного решения и так далее. В целом консенсус относительно утверждения норм нагрузки и их закрепления на уровне федерального законодательства не найден.

Одним из последних ключевых решений в вопросе повышения эффективности стало создание по экстерриториальному принципу кассационных и апелляционных судов. За прошедший период кассационными судами общей юрисдикции по гражданским и административным делам удовлетворено 15% жалоб, что почти в 4 раза больше, чем судами общей юрисдикции в 2019 году, когда президиумы судов областного звена в порядке выборочной кассации удовлетворили только 4% жалоб. В уголовном судопроизводстве по правилам сплошной кассации удовлетворено 38% жалоб. Результаты работы апелляционных судов общей юрисдикции и апелляционного военного суда за указанный период практически полностью соответствуют результатам рассмотрения апелляционных жалоб Верховным Судом. Высокие показатели работы свидетельствуют о том, что новые суды стали эффективным институтом внутреннего контроля качества судебных решений, что позитивно сказывается на работе всей судебной системы.

Внедрение электронного правосудия и цифровое обеспечение судопроизводства становится также становится эффективным механизмом оптимизации работы судебной системы, который позволяет упростить документооборот с последовательным переходом от электронного к цифровому способу передачи данных, обеспечить безопасное хранение данных, упростить процесс как для судей, так и для физических лиц и организаций. Основой электронного правосудия стала система ГАС "Правосудие", на базе которой разрабатывается суперсервис "Правосудие-онлайн", который уже объединит в себе актуальные современные технологии.

Бесспорно, что технологическая модернизация судебной системы позволит усовершенствовать организацию судебного процесса и позитивно отразится на снижении нагрузки на судей.

Судебное решение является не последним этапом отправления правосудия, а элементом процесса, который предполагает наличие эффективной законодательной и институциональной базы для обеспечения его исполнения. В России сохраняется острая проблема неисполнения судебных постановлений как государственными органами, так и частными лицами, по статистике ежегодно процент завершения исполнительных производств составляет около 50% , из них менее половины приходится на исполнение судебных решений.

От эффективной и справедливой процедуры исполнения судебных решений зависят законность, доверие общества к судам и авторитетность судебной власти. Такой низкий показатель исполнения решений свидетельствует о неэффективности существующих принудительных механизмов исполнения, что требует принятия органами исполнительной власти мер по исправлению сложившейся ситуации.

Судебная власть в современном мире играет ключевую роль в защите прав человека и обеспечении верховенства права. А независимость и ответственность судьи по сути являются сторонами одной медали. Поэтому в широком смысле судебная власть несет перед обществом ответственность за тот уровень гарантий соблюдения прав и свобод, законности и порядка, который действует в государстве. В связи с этим судебная власть находится под пристальным вниманием со стороны гражданского общества, которое дает свою оценку ее работе и предъявляет новые требования к справедливости и эффективности правосудия.

Представляется, что ответственность судебной власти перед обществом, так называемая социальная ответственность, заключается в случае возникающей необходимости дополнительно объяснять смысл судебных решений и действий по их реализации. Это должно делаться в интересах верховенства права и тех, кто ищет справедливости и ожидает правосудия.

Решения судов должны быть открытыми и прозрачными для пересмотра и обжалования. Таком образом создание системы апелляционных, кассационных судов, надзора в лице Президиума Верховного Суда образует так называемую судебную ответственность, когда судебные постановления становятся предметом оценки вышестоящих инстанций с целью устранения нарушений закона и его применения.

Легитимность судебной власти должна подтверждаться доверием общества к судебной системе и ее уважением к этой власти. Это можно сделать только высоким качеством работы и ее открытостью для общества.

Кроме общественной оценки и ответственности перед гражданским обществом, внутри правовой системы дифференциация ответственности также проводится по отраслевому признаку и делится на гражданско-правовую, дисциплинарную и уголовную ответственность.

Так как судья является представителем одной из ветвей государственной власти, в ряде случаев ответственность за ненадлежащее осуществление деятельности в сфере правосудия берёт на себя государство. Статья 1070 Гражданского кодекса устанавливает случаи, при которых причиненный гражданину вред возмещается за счёт казны Российской Федерации, субъекта или муниципального образования в полном объёме. При этом положения пункта 2 статьи 1070 ГК РФ ставят гражданско-правовую ответственность при осуществлении правосудия в зависимость от привлечения судьи к уголовной ответственности. Также ответственность установлена в Федеральном законе «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок».

Принятие государством на себя ответственности за действия судьи связано с тем, что осуществление правосудия – одна из функций государственной власти. При этом в некоторых странах предусмотрено право государства на предъявление регрессного иска непосредственно к судье. Например, в Италии прямо предусмотрена возможность предъявления регрессного иска в Законе 2015 года «О гражданско-правовой ответственности судей». Однако предъявление регрессного иска – достаточно редкое явление.

Дисциплинарная ответственность судей является классической и предусмотрена во многих современных правопорядках. Поэтому ваше внимание хотелось бы обратить на грядущие законодательные изменения в части порядка досрочного прекращения полномочий судьи.

Президентом России в Государственную Думу внесены законопроекты, направленные на реализацию положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти». Напомню, что теперь Президент России наделен полномочием вносить в Совет Федерации представление о прекращении в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий ряда категорий судей в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий.

Не вдаваясь сейчас в подробный анализ, хочу обратить Ваше внимание на один крайне важный вопрос.

Согласно предложенному законопроектами порядку органы судейского сообщества, к сожалению, будут исключены из участия в процедуре прекращения полномочий ряда категорий судей.

Предлагаемое законопроектами перераспределение полномочий между ветвями власти ведет к возникновению рисков нарушения принципа независимости и самостоятельности судебной власти, что противоречит как конституционным принципам, так и международным требованиям, установленным в Бангалорских принципах поведения судей и Рекомендации Комитета министров Совета Европы «О судьях: независимость, эффективность, ответственность» (N REC (2010)12).

Решение вопроса о досрочном прекращении полномочий судьи по порочащим основаниям без участия органов судейского сообщества, при отсутствии элементов состязательности в процессе принятия решения, а также без возможности обжалования такого решения значительно умаляет конституционно-правовой статус судьи.

Еще раз хочу подчеркнуть, что привлечение судьи к ответственности, в том числе к дисциплинарной, должно соответствовать гарантиям их независимости с тем, чтобы вышеназванная система не была использована для оказания силового воздействия на работу судебной власти.

Уголовная ответственность судьи наступает за самые тяжкие правонарушения и должна являться достаточно редким явлением. Это связано в том числе и с тем, что отбор на должность судьи происходит по серьезным критериям, призванным по возможности исключить возникновение ситуаций совершения лицом, обладающим статусом судьи, столь тяжких уголовно-наказуемых правонарушений. Всего в 2018 году в отношении 19 судей судов различного уровня были даны согласия на возбуждение уголовных дел, а в 2019 году эта цифра составила 20 судей, что в целом свидетельствует о низком уровне противозаконного поведения судей и скорее исключительности таких случаев.

С июля 2019 года Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации передано полномочие давать согласие на возбуждение уголовных дел в отношении мировых и районных судей, которое ранее осуществляли региональные квалификационные коллегии судей, что способствует повышению объективности в принятии решений и доверия к ним со стороны граждан.

В заключение отмечу, что суд в современном мире должен идти в ногу с быстро меняющимися экономическими, социальными и политическими условиями, выстраивать свою работу на прогрессивных принципах судоустройства и судопроизводства, и искать новые потенциалы взаимодействия с гражданским обществом и государством.